晋城市人大常委会关于全市国有林场改革情况的调研报告

    国有林场是生态修复和建设的重要力量，是维护国家生态安全最重要的基础设施。国有林场改革对保护和发展森林资源、改善生态和民生、增加林业发展活力具有重要意义。为确保我市国有林场改革总体目标如期实现，根据晋城市人大常委会2017年监督工作计划安排，八月份召开的市人大常委会会议，将听取和审议市政府关于全市国有林场改革情况的报告。为全面掌握我市国有林场改革的进展情况，切实提高审议质量，增强监督工作实效，市人大常委会农村工作委员会先后深入市林业局和泽州、高平等五县（市）对国有林场改革的具体情况进行了前期调研。7月25日至28日，市人大常委会组成调研组深入各县（市）进行了视察调研；之后，又组织召开了国有林场改革专题汇报会，听取了市国有林场改革工作领导小组成员单位关于全市国有林场改革进展情况的详细汇报。通过视察调研和听取汇报，调研组对我市国有林场改革情况有了基本的了解，现将调研情况报告如下：
    一、全市国有林场改革工作情况
    （一）基本情况　
    全市共有6个县属国有林场，分别是国营泽州县伊侯山林场、高平市董峰林场、阳城县国营林场、陵川县国营第一山林场、陵川县国营西闸水林场、沁水县国营大尖山林场。我市国有林场经营面积87.7万亩，占全市林业用地面积的10.9%；有林地面积86.5万亩，占全市有林地面积的15.6%；活立木蓄积量190万立方米，占全市活立木蓄积量的13.8%。
    我市有1个国家森林公园和2个省级自然保护区，分别是山西棋子山国家森林公园、山西省南方红豆杉自然保护区和山西省崦山自然保护区，均为全额事业单位。全市6个国有林场中除国营泽州县伊侯山林场和阳城县国营林场为差额补助事业单位外，其余均为自收自支事业单位。
    根据国有林场改革要求，我市国有林场精减整合为5个，陵川县国营西闸水林场、陵川县国营第一山林场与山西棋子山国家森林公园、山西省南方红豆杉自然保护区归并整合为陵川县太行第一山国有林场。山西省崦山自然保护区与所属的阳城县国营林场合并。截至目前，我市国有林场有在职干部职工281人，全部加入基本社会保险。挂靠林场的专业扑火队员和临时工139人。
    （二）改革进展情况
    自2016年元月我市国有林场改革工作全面启动以来，市委、市政府高度重视，及时安排部署，制定改革方案、明确阶段任务、加强统筹协调，积极稳妥推进我市国有林场改革工作。
    成立领导机构，全面推进改革。市政府于2016年3月成立了由市长任组长、分管副市长任副组长，十三个成员单位参加的晋城市国有林场改革工作领导小组。领导小组先后多次深入各县（市）国有林场进行实地考察，通过集中座谈、分组讨论，广泛听取国有林场干部职工的意见、建议，力求做到摸清底数、掌握实情、理清思路，为我市国有林场改革实施方案的制定出台和改革工作的顺利推进奠定了基础；今年8月，领导小组又组织召开了全市国有林场改革推进会，就改革中遇到的机构编制、财政保障等重点难点问题进行沟通协调，对下一阶段的改革工作进行了安排部署和强力推进。
    落实改革精神，及时制定方案。市政府认真贯彻落实中央及省国有林场改革政策，立足我市实际，在充分调查研究、广泛征求意见、兼顾各方利益的基础上，于2016年8月19日制订出台了《晋城市国有林场改革实施方案》，对我市的国有林场改革工作作了全面部署。该方案作为我市国有林场改革的纲领性文件，明确了全市国有林场改革的总体要求、主要任务、改革举措等，为我市国有林场改革提供了行动指南。随后，涉及改革的县（市）都相继出台了国有林场改革实施方案。我市改革方案编制工作名列全省第一。
    核定机构编制，落实经费保障。国有林场功能定位是本次改革的根本性问题，而财政保障是国有林场改革的重要内容。市政府严格按照党中央、国务院及省委、省政府关于国有林场改革方案的要求，将全市国有林场确定为从事自然资源保护类公益服务的事业单位，按公益一类事业单位管理。目前，全市各国有林场编制总数已核定完毕，机构经费财政兜底保障。
    化解林场债务，减轻运行压力。债务问题直接影响到改革的顺利推进，是国有林场改革亟需解决而且必须解决的重要问题之一。依据国有林场改革相关配套政策，经过全面梳理、认真甄别、仔细核算，我市国有林场非经营性活动所产生的1300余万元金融债务，先后通过呆账核销或债务转移的方式予以化解。利用中央财政国有林场改革补助资金为林场职工补缴社保欠账400余万元，为改革后国有林场的正常运行与健康发展甩掉了包袱，减轻了压力。
    二、我市国有林场改革工作存在的问题
    一年来，市政府深入贯彻落实中央和省国有林场改革精神，主动作为、积极推进，我市国有林场从开发利用转入了全面保护的发展新阶段，改革工作开局良好。但是也存在一些问题，直接影响到我市国有林场改革进程及成效。
    （一）对国有林场的长远发展和制度建设重视不够
    编制中长期发展规划是省、市今年国有林场改革的重点内容。而我市部分涉及改革的县（市）对于机构定性、人员编制和财政保障问题非常关注，对于国有林场的长远发展和制度建设重视程度却远远不够。一是发展规划缺位。有关部门未能在规定期限内出台我市国有林场中长期发展规划，影响国有林场下一步工作的有序推进；二是制度建设滞后。制度建设作为国有林场改革的重要组成部分，普遍重视不够。大部分县（市）尚未制订出台森林资源监管制度、场长任期目标责任制、国有林场年度考核制度等，这些将影响到省国有林场改革工作领导小组对我市国有林场改革工作的评估验收。
    （二）对国有林场改革精神理解不到位、工作进展不够快
    部分县（市）未能深刻领会国有林场改革精神实质，对相关政策的理解和把握存在偏差，在机构规格、编制落实和财政保障方面存在认识上的误区。一是对国有林场级别设置期望值过高；二是对“编制核定”与“落实到人”存在理解上的偏差；三是认为机构经费形式与公益一类事业单位不一致。这些因素导致了部分县（市）存在消极等待思想，改革进度参差不齐，整体工作推进较慢，在一定程度上影响到我市国有林场的撤并整合、登记备案、机构设置、定岗定职、财政保障等后续工作的快速跟进，不利于我市国有林场改革工作的整体推进。
    （三）实现“三增”目标配套政策和措施不明确
    全市国有林场“经营面积增加150万亩以上，有林地面积增加到135万亩以上，活立木蓄积增加到250万立方米以上”是我市2020年必须完成的生态功能目标，该目标任务已分解至各县（市）。但是，在“三增”目标的落实上，相关部门缺乏紧迫感和责任感，工作中存在畏难情绪，主动性不强、具体措施不力、协调配合不够。在森林资源提质增量方面，缺乏规划、措施以及造林抚育、森林生态效益补偿等配套政策支撑，实现“三增”目标任务重、难度大。
    三、对我市国有林场改革工作的建议
    国有林场改革是一项系统性、协同性较强的工作，政府及各部门要把思想统一到中央“保资源、保生态”的决策部署上来，各司其职、密切协作、上下联动、共同发力，加快国有林场改革步伐。
    一、强化思想认识，提高国有林场改革政治站位。
    生态文明建设是党中央“五位一体”总体布局的重要内容。国有林场改革是加快生态文明建设，实现绿色发展的重要举措。习近平总书记6月21日至23日在我省考察工作时强调指出，坚持绿色发展是发展观的一场深刻革命，要采取超常举措，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护。各相关部门要深入贯彻落实习总书记重要讲话精神，牢固树立大局观、长远观和整体观，坚持绿色发展之路，充分认识国有林场改革对生态文明建设的重大意义，牢牢把握国有林场“保护培育森林资源和维护生态安全”的战略定位，切实增强做好国有林场改革工作的使命感，确保改革工作顺利推进。
    二、形成合力攻坚，加快国有林场改革步伐。
    国有林场改革涉及部门多、政策综合性强、协调难度较大，任务艰巨繁重。各相关部门要学深悟透事业单位改革和国有林场改革精神实质，统一思想、强化沟通，进一步增强国有林场改革工作的紧迫感，制定切实可行办法，抓好改革的关键节点和重点难点，认真履行职责、注重工作实效、形成工作合力，做好国有林场改革与事业单位改革的过渡与衔接；要合理优化林场管理层级，严格落实财政保障，要把林场公共基础设施和基本公共服务建设纳入同级政府发展规划，逐年增加林业生态投入，要在林地流转、造林等项目上给予资金支持；要着力加强改革政策及精神的宣讲，引导广大职工正确理解改革、积极参与改革、全力支持改革，营造有利改革的良好氛围，努力将全市国有林场建设成我市生态文明建设的先锋队和主力军。
    三、科学统筹谋划，确保国有林场规范高效运行
    林业主管部门要积极创新管理方式，减少对国有林场的微观和直接管理，加快发展规划、政策及标准等的制定与实施。国有林场要加快剥离经营性资产，加快职能转变，将精力投放到森林的培育与保护上来。一要健全制度。尽快建立健全考核管理制度，严格落实场长负责制，保障国有林场场长的自主权；要建立场长任期目标责任制，对工作不积极、目标完不成、考核不达标的场长实行问责制和淘汰制，保证国有林场的规范运行。二要完善机制。要做好造林抚育、森林生态效益补偿等配套政策支撑，完善以购买服务为主的公益林管护机制、国有林场森林资源监管机制和保护管理考核机制。要借鉴“精细化管理、资产化管护”的资源管理模式，建立起管护人员与林地质量的利益联结机制，实现森林资源质量精准提升。三要制订规划。国有林场发展规划关系到我市2020年“三增”目标的实现，关系到国有林场的可持续发展。政府职能部门要把保护和提高森林资源生态功能作为中长期发展规划的出发点和落脚点，紧紧围绕资源保护、森林培育、森林提质增效等，加快编制国有林场中长期发展规划，要以“增面积、增蓄积、增覆盖”为目标，创新工作思路，完善工作举措，充分挖掘林地资源，高效利用闲置土地，稳步增加林地面积。加大植树造林和低质低效林改造，增加森林覆盖率和活立木蓄积量，努力实现国有林场生态效益、社会效益、经济效益的三效合一，使我市的国有林场真正成为全市人民的生态安全屏障。