市委政研室（改革办）课题组

为贯彻《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）和省委、省政府《关于开发区改革创新发展的若干意见》（晋发〔2016〕50 号）文件精神，进一步落实省委书记骆惠宁在我市调研的重要指示，加快推进全市开发区改革创新发展，近期，我室组成课题组对我市开发区建设发展情况进行了专题调研，现报告如下：

一、全市开发区发展现状

课题组本次调研对象所称开发区包括国家级晋城经济技术开发区和各类园区。自上世纪90年代以来，历届市委、市政府对开发区建设高度重视，早在1992年，我市就批准成立了晋城经济技术开发区，成为全省设立开发区较早的地市之一。2013年，我市开发区经国务院批准升级为国家级经济技术开发区，成为全省继太原、大同、晋中之后，第四家获批升级的经济技术开发区。自2012年省委、省政府将开发区建设纳入省对市年度目标考核内容以来，我市国家级晋城开发区综合考核得分始终位居全省前列（其中2012、2014年排名第一，2013年排名第三，2015年排名第四）。除国家级晋城开发区外，2000年以来，我市经省经信委、市及县（市、区）政府、市经信委批准，陆续又划定了12家园区（详见下页表格）。

从空间规模上来看，我市国家级晋城开发区批准规划面积9.85平方公里（含建成区和金匠新区）。按照去年12月1日全省开发区改革创新会议精神，在6县（市、区）现有12家各类园区（共涉及17个区块）基础上，未来通过整合申报新设开发区，全市开发区规划总面积有望达到256.68平方公里，届时可占到全市国土总面积（9490平方公里）的2.7%。各开发区及园区规划面积情况见下表：

从经济规模上来看，据初步摸底资料，全市开发区2016年共实现企业营业收入656.5亿元。按总量排名，国家级晋城开发区196亿元，泽州县金村、巴公、南村3家园区161.3亿元，高平市米山、马村、三甲3家园区98.3亿元，北留周村工业园区87亿元，沁水县清洁能源工业园区67亿元，阳城县园区34亿元，城区北石店工业园9亿元，陵川县园区3.89亿元。

从产业结构上来看，全市开发区坚持围绕转型上项目，立足高新抓招商，现有落地企业中，除个别煤炭企业和部分煤炭集团总部外，基本上为非煤产业。园区非煤传统产业主要以电力、化工、冶铸、建材为主，目前约占到园区工业总收入的50%。国家级晋城开发区，城区、沁水等地园区现已形成以中高端装备制造、煤层气、生物医药等新兴产业为主导的发展格局。目前新兴产业约占到园区工业总收入的35%，国家级晋城开发区以富士康为龙头，高新技术产业收入已占到本开发区企业营业总收入的60%以上。

二、目前我市开发区发展存在的主要问题

（一）数量偏少、规模不大

国家对各类开发区严格实行中央、省两级审批制度，我市目前正式列入国家审核公告目录的开发区只有国家级晋城开发区（含金匠新区）1家。

从全省来看，11个市中，仅有1家开发区的只有阳泉、朔州和我市。按批准规划面积，我市仅占全省总规划面积1.99%，排全省倒数第二。对比情况见下页表格：

从中原经济区来看，30个地级市中，只有1家开发区的仅有晋城一市，数量最少，规模最小。与周边6市对比，运城5家省级开发区（84.5平方公里）、临汾2家省级开发区（16平方公里）、长治国家级和省级开发区各1家（10.2平方公里）、新乡2家国家级开发区3家省级开发区（127平方公里）、焦作1家国家级开发区3家省级开发区（43.76平方公里）、济源2家省级开发区（24平方公里）。

（二）规划滞后、配套不全

全市13家开发区和园区，编制并批准经济社会发展规划、产业规划、建设规划、土地利用规划和环保规划，基本达到“五规合一”要求的开发区，目前只有国家级晋城开发区1家。其余12家园区中，北留周村工业园规划工作相对到位，目前达到“四规合一”，巴公工业园完成“五规合一”规划编制工作，已上报待批，另外10家园区多数规划缺失，部分新设园区至今未编制和批准规划。

从基础配套设施情况来看，按照“道路、供水、供电、供气、供热、排水、排污”等方面“七通”的最低标准要求，目前各类设施完善齐备的仅有国家级晋城开发区建成区，开发区金匠新区、巴公园区，以及阳城建瓷园区、演礼园区、高平、北留周村等园区的核心区（起步区）初步具备“五通”条件，其他园区配套环境较差，远不能满足企业落地生产需求。

（三）机构不全、管理缺失

“管理委员会”体制是目前全国绝大多数开发区采用的管理模式。目前，全市开发区和园区管理机构组建情况见下表：

从上表看，目前13个开发区设立管理机构的9家，按照管委会体制，明确为政府派出机构的仅有国家级晋城开发区1家，多数园区管理机构为县或乡镇政府所属事业单位，并非规范的管委会体制，不能代表市、县政府对园区统一管理、统一领导。整体看，园区管理运行不规范，管理缺位问题比较突出。

（四）体制复归、机制不活

在县一级多数园区管理机构缺位同时，国家级晋城开发区则面临体制复归压力。特别是随着2010年底接管14个社区，开发区承担的社会事务越来越重，行政化色彩日益浓厚，精简高效的体制优势逐步减弱，招商引资、经济发展、服务企业、项目开发等主业受到较大冲击。

在内部机制上，国家级晋城开发区管委会及多数县（市、区）工业园区管理服务机构，全部纳入机关事业单位序列管理，实行财政供养“铁饭碗”制度。干部人事管理僵化，薪酬制度不灵活。开发区管理机构干部队伍身份固化、管理机关化、地位边缘化。专业化、复合型高素质园区管理运营人才严重匮乏。

（五）项目不多、结构不优

受空间不足、环境不优、承载能力有限等多种因素制约，我市开发区招商引资总体效果不佳。根据初步调研情况，目前全市开发区在建和拟引进项目41项，其中工业转型项目34项，10亿元以上项目只有9项。龙头项目少、新兴科技产业项目占比低，项目质量不高，园区产业集聚效应发挥不够。

如前所述，在我市开发区中，一方面传统产业占比高，化工、电力、冶铸、建材四大传统产业仍然占据较大比重，如：巴公园区，晋钢1家企业占园区经济总量70%；高平马村园区，晋丰和天源化工占园区经济总量81%；北留周村园区，阳电占园区经济总量55%。另一方面，产业结构雷同，同质化竞争问题比较突出，根据各开发区产业规划，将冶铸列入首位产业有4家（高平三甲、泽州巴公和南村、陵川），以煤电化为主导产业的有4家（北留周村、高平马村、阳城芹池、泽州巴公），将新能源列入重点发展产业的有4家（开发区金匠园区、高平米山、阳城演礼、城区北石店）。

（六）资金困难、融资不畅

我市地处内陆山区，加之采空区较多，造成多数开发区立地条件差、地质复杂，开发成本较高，根据外地经验和我市实际情况，实现“七通一平”约需投资3亿元/平方公里。目前，全市多数园区基础设施欠账大，开发建设面临巨大资金压力。

从筹资渠道看，目前多数园区仍停留在“财政拨一点、煤矿投一点、银行贷一点”的传统模式。随着近几年经济下行、财政吃紧，多数园区建设停滞，配套资金难以为继。据初步调查，全市开发区设有开发建设公司的仅有国家级开发区和巴公园区2家。大多数园区没有融资平台，融资渠道不畅，对PPP、P2P、债券等新融资模式和工具缺乏利用，园区建设缓慢。

三、对策建议

（一）以“整合扩区”为抓手，着力解决开发区数量偏少、规模不大的问题。

按照省委、省政府提出的“一市一国家级开发区、一县一省级开发区”的要求，对我市现有开发区整合提出如下建议：

1、市级层面：一是根据省委、省政府确定的“山西转型综改示范区”模式，充分利用国家级开发区品牌，在国家级晋城开发区管委会基础上，组建“晋城转型综改示范区管委会”（同时挂晋城经济技术开发区管委会牌子）；二是整合现有国家级开发区建成区、城区北石店园区、泽州金村、巴公园区，形成新的晋城经济技术开发区（国家级）；三是整合现有开发区金匠新区、泽州南村园区、北留周村园区，申报设立晋城高新技术产业开发区（省级），待条件成熟时，申报国家级高新区；四是将上述拟整合后的新晋城经济技术开发区（国家级）、拟设晋城高新技术产业开发区（省级）统一纳入“晋城转型综改示范区管委会”管理。

2、县级层面：一是按照高平市委、市政府已拟定的开发区整合方案，在米山、马村、三甲3个园区基础上，申报设立省级高平经济开发区；二是整合阳城演礼、建瓷、八甲口、芹池4家园区，申报设立省级阳城经济开发区；三是在陵川县礼义、杨村工业园区基础上，申报设立省级陵川经济开发区；四是在沁水县煤层气抽采利用产业园、煤层气装备制造与工程服务工业园基础上，申报设立省级沁水经济开发区。

（二）以“五规合一”为要求，着力解决开发区规划滞后、规划冲突问题。

一是按照《山西省主体功能区规划》和我市“十三五”经济社会发展规划，市商务粮食局牵头，抓紧编制全市开发区总体发展规划。遵循“五规合一”要求，贯彻《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，将园区规划与新型城镇化和特色小城镇建设结合起来，推动产业跟着功能走、人口跟着产业走、建设用地等要素跟着产业和人口走、公共服务跟着功能和人口走，以科学规划指导和促进全市开发区健康发展。

二是在修订完善城镇总体规划、城镇体系规划和本轮市、县土地利用总体规划调整中，按照开发区整合扩区方案，将新设开发区和现有开发区扩区纳入城镇总体规划，基本农田一次调整到位，新增建设用地最大限度满足开发区需求，实现一次规划到位、滚动开发利用。

三是市级层面由国家级晋城开发区管委会牵头编制涵盖前述国家级开发区和拟设省级高新区的“十三五”发展规划、产业发展规划，市规划局负责修订完善开发区控规，市国土局会同开发区土地分局负责修订完善土地利用规划，市环保局负责落实开发区环保规划；县级层面由各县（市）政府负责本县（市）开发区“五规合一”规划的编制工作。

四是要本着“有所为有所不为”原则，综合考虑资源禀赋、区位条件、循环发展、产业基础、水资源承载力、大气环境容量等因素，统筹安排、科学确定全市各园区产业规划，各开发区确立1~3 个重点发展的主导产业和首位产业，注重培育形成循环经济产业链、耦合产业链，实现错位发展、竞合共赢。

（三）以“管委会+公司”为模式，着力解决开发区机构不全、管理缺失问题。

一是要切实强化对开发区建设的组织领导，建议市委、市政府成立开发区建设领导组，按照省委50号文件，对全市各类开发区、园区统一归口市商务粮食局主管，“市政府工业园区管理办公室”人员、编制、职能划转至市商务粮食局，市统计局要落实开发区“在地统计”要求，充实相应科室和岗位，加强开发区统计管理和服务。市发改、经信、住建、国土、规划、科技等部门按照职责做好配合，形成推进开发区发展合力。

二是健全各开发区管理机构，市一级在省委、省政府批准“晋城转型综改示范区”建设方案基础上，以现有国家级晋城开发区党工委、管委会为主体，成立晋城转型综改示范区党工委、管委会，为市委、市政府派出机关，对现有国家级晋城开发区和拟设高新区实行统一领导、统一规划、统一政策、统一授权。撤销北留周村、泽州县金村和南村园区管理机构，保留国家级晋城开发区和巴公园区管委会，新组建高新区管委会，将国家级晋城开发区、拟设高新区公共管理职能集中到转型综改示范区管委会，国家级晋城开发区、高新区、巴公园区管委会仅设立必要的部门实施管理。县一级（不含泽州）在整合设立开发区的基础上，完善园区管理机构，组建开发区党工委、管委会，作为县（市）党委、政府派出机关，对开发区实行统一领导和管理，也可以根据自身实际情况，依托属地乡镇，实行区镇一体管理体制。

三是整合国家级晋城开发区所属开发投资公司、巴公园区建设投资公司，成立晋城市园区建设投资公司，作为“晋城转型综改示范区”的开发建设和投融资平台，承担市属国家级晋城开发区、高新区开发建设、筹资融资职能。各县（市）政府根据所属开发区建设实际情况，自行组建开发公司，也可参股市级园区平台公司，为县属开发区建设融资。

（四）以“三化三制改革”为突破，着力解决开发区体制不顺、机制不活问题。

一是要聚焦主业，强化开发区经济管理职能，推进“去行政化”改革。国家级开发区逐步剥离社会职能，集中精力抓招商引资、经济发展、企业服务、安全生产、政务服务平台建设等工作，并按照“大部制、扁平化”原则，优化内部机构，建立精简高效运行机制。各县（市）新设开发区比照国家级开发区运行模式，自行制定开发区管理体制实施方案。

二是要按照省委提出的“专业化、市场化、国际化，任期制、聘任制、绩效工资制”改革要求，国家级开发区率先改革，各县（市）在组建开发区时就要一步到位落实改革要求。要对标省示范区，按照市场化办法聘用专业化团队，组建产业事业部。要抓紧落实“三制”改革方案，选优配强开发区领导班子，实行党政“一肩挑”，推动开发区实现市场化运作、企业化管理。

三是要简政放权，国家级晋城开发区管委会和新批准设立的各县（市）开发区管委会，按照省里文件规定，享有市级经济管理权限。市政府应将能够下放开发区的审批、规划、土地、环保、执法等管理权限下放到位。对确实不宜下放的权力，根据需要，由市、县有关部门向开发区派驻机构或人员，或提供上门服务。开发区要以建设“服务型园区”为目标，学习上海、苏州等先进开发区“一个窗口、一个端口、一套资料、一份表格、一个公章”先进服务理念，重大项目推广“保姆服务代办制”，在改革行政审批、提升政务效能方面走在全市前列。

（五）以“选商引智”为中心，着力解决开发区项目不足、结构不优问题。

一是要树立“项目是开发区生命线”理念，把招商引资作为开发区中心任务，坚持“系统定向”、“大小兼顾、内外并举”，既盯500强大企业大项目，也要注重引进高成长性科技创业企业，对外来投资与本土企业一视同仁。要抓住省里实施“晋商晋才回乡创业创新工程”契机，与我市籍在外企业家、在外晋城商会广泛联系，促进园区招商引资实现量的突破。

二是要提高项目引进质量，切实把“提高开发区单位土地的投资利用率”作为选商重要标准，从投资强度、产业方向、环保、能耗、水耗、建设周期等方面严把落地门槛，参考外地经验，原则上国家级开发区投资强度不低于250万元/亩。各县（市、区）新设省级开发区也要根据产业定位，严格执行国土资源部《工业项目建设用地控制指标》，入区项目投资强度力争达到150万元/亩以上。

三是要创新招商引资模式。大力推进“精准化、专业化”招商，围绕产业规划方向，组建装备制造、中高端精密铸造、新能源、新材料、现代煤化工、农副产品加工等专业招商团队集中突破。要健全完善招商体系，政府主导投资代建标准厂房，建设创业基地，变生地为熟地，变熟地为厂房，引进龙头项目和中小企业快速进驻；政府引导，政企联合实施工业地产招商，以企招企、以商引商，吸引项目集群抱团落户；政府牵线，抓住传统产业技术改造、国企“混改”等机遇，实施股权招商；政府推动，创新企业商务平台，引入“互联网＋”理念，加强与国内知名电子商务运营商的合作，驱动新型业态招商。

四是要实施招才引智工程，完善人才引进政策，加大人才引进力度，为创新发展提供智力支撑。开发区要支持众创空间、科技企业孵化器等创业服务平台，培育创新创业生态，致力建成大众创业万众创新集聚区。

（六）以推行PPP模式为重点，着力解决开发区资金不足、配套不全问题。

一是要做大园区开发建设平台公司。坚持实体化运作方向，打造符合融资要求的规范化企业平台，政府要支持拟成立的市园区建设投资公司和各县（市）园区建设平台公司整合归集国有经营性资产，并通过市场化运作，组建多元结构混合所有制公司，引导社会资金投向基础设施、公共服务和新兴产业等领域。要积极争取平台公司发债融资、进军资本市场融资。

二要做实做好PPP项目前期工作。各县（市）政府要成立县级PPP管理机构，建立协调工作机制，统筹推进PPP项目推广运用，县（市）开发区要在完善建设规划基础上，编制基础设施建设计划，一次打包纳入PPP项目盘子。市财政局要加强业务指导，出台鼓励政策，对入库PPP项目给予奖励。

三是大力争取财政资金支持，一方面用足中央对中西部国家级开发区基础设施建设扶持政策，争取政策性银行贷款和中央财政贴息支持，要做好园区项目包装，多渠道争取国家专项建设基金、新型城镇化建设资金等项目扶持；另一方面抓住省里支持开发区发展机遇，争取省财政开发区建设专项资金支持；再一方面就是要按照省委50号文件要求，市、县两级财政都要设立开发区建设专项资金，市级产业引导资金、相关专项资金原则上倾斜支持园区发展，要坚持市场化运作理念，推动财政专项资金基金化改造，通过与商业银行、投资机构合作，放大财政资金杠杆效应，引导金融资本、社会投资支持园区发展，为园区开发建设提供资金保障。

课题总负责人：王志强

课题组负责人：郭文忠

课题组成员：郭晓斌　李欢欢　杨锐铭