市委党校课题组
在当前新的形势下，群团组织的作用在党和国家宏观层面来讲，可简单概括为“一个法宝，两个基本”，即是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的重要法宝；工会、共青团、妇联等群团组织联系的广大人民群众是全面建成小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本力量，是全面深化改革、全面推进依法治国、巩固党的执政地位、维护国家长治久安的基本依靠。群团组织的作用在中观层面讲，就是桥梁与纽带作用，作为我们党、我们国家与广大人民群众之间的“媒介”。群团组织的作用在微观层面讲，其作用包括四个方面，即：组织动员群众、教育引导群众、联系服务群众和维护群众合法权益。本课题重点在群团组织作用的中观层面和微观层面展开研究，紧密结合晋城实际，在实地调研和问卷调查的基础上，坚持问题导向，分析当前晋城市群团组织作用发挥的现状及制约因素，进而创新性提出新形势下着力构建“统筹、合作、共建”群团模式以高效发挥群团作用的对策与建议。
一、打造基层服务平台，实现服务对象全覆盖
对群团组织来说，服务对象在哪儿，组织和服务就要跟到哪儿。目前，群团组织还存在覆盖不到、覆盖不全，基层工作薄弱等问题。解决这些问题的关键就在于以”大群团”视野，互联网思维，加强各群团组织协作配合，为基层群众提供学习娱乐服务一体化的场所，成为基层群众闲暇时愿意来、需要时找得到、关键时可帮忙的“群团之家”。
（一）群团组织基层工作薄弱，工作表面化，严重影响其桥梁和纽带作用的发挥。目前，工青妇等群团组织机构设置呈现“倒金字榙”形式，各类资源大多集于中上层，而处在基层第一线的资源最少，人力、经费严重不足。群团组织基层薄弱，工作表面化边缘化，使群团组织不接地气，直接导致了群团组织吸引力下降，没有凝聚力和影响力。
1、经费短缺问题。根据我们实地调研和问卷调查，基层群团组织工作经费不足是普遍现象。从对晋城市乡镇（街道）164位党务干部的问卷调查，回答乡镇（街道）群团组织经费充足的占8.54%；经费一般的占34.76%，选择经费不足占40.85%；选择不太清楚占15.24%。经费一般和经费不足两项合计高达70%以上。在我们实地调研中，一乡镇某个群团组织一年的经费只有一万元，搞一次活动都不够。经费不足严重制约了基层群团组织工作的开展。
2、人员不足问题。群团组织机关编制普遍偏少，缺人（缺编制）是群团组织普遍存在的问题，人少事多的矛盾比较突出。据调查发现，现在各个群团组织普遍存在着头重脚轻、“官”多“兵”少现象。县级工会组织一般为3至8人，县级团委、妇联分别为3至5人，干事人员少。兼职人员多。到了乡镇（街道）这一层，工会、共青团、妇联等群团组织负责人大多是“光杆司令”，而且基本是都是兼职，据调查，兼职占到50%以上，有些甚至身兼数职。作为兼职人员只能以当地政府布置的工作为主，群团组织的工作只是被动地完成上级组织交办的任务，这就造成工作不扎实、不细致，这势必影响执行力、削弱战斗力。当上级组织布置下任务时，只能照猫画虎，以文件落实文件，没有更多的时间和精力来思考如何搞好群团组织的工作，更不可能主动到群众中去了解群众的需求，关注群众关心的焦点热点问题。
3、有效覆盖面不足问题。乡镇群团工作专职人员少，流动性大，配备不及时，导致很大一部分基层群团组织有名无实，工作难开展，更谈不上开拓新的阵地和活动空间，群团组织相当薄弱。再加上基层群团组织工作队伍交流不畅，人员老化问题突出，致使基层群团工作弱化问题更加严重。到了农村（社区）这一层，情况更差，只是挂个牌子，平时根本没有人做工作。同时，很多私营企业、非公有制企业等，还没有建立起群团组织，有些即使建立了相关组织也是形同虚设，更谈不上群团组织的作用发挥问题。群团组织基层基础薄弱、有效覆盖面不足、吸引力凝聚力不够，服务群众能力差，亟待改革强化。
（二）树立“大群团”合作理念，打造基层服务平台。在当前群团组织基层工作薄弱、面临着经费短缺、人员不足以及有效覆盖面不足等矛盾的情况下，要充分发挥群团组织的桥梁和纽带作用，就必须进行体制机制的创新，各群团组织抱成团，把各类资源向基层倾斜，以”大群团”视野，团结合作建设“群团之家”，从而更好地服务群众、团结群众。
1、群团组织探索在乡镇、社区和园区等工人、农民、青年和妇女集中地合作建立综合服务站，作为“群团之家”。“群团之家”包括室外活动场所和室内服务阵地两大块，全天候对群众开放。“群团之家”通过举办体育比赛、文化沙龙、实用讲座、技能培训、政策法律咨询等各种形式的活动来聚集人气，吸引群众；通过乡镇、街道、社区为群众提供便民服务大厅这个窗口，设置宣传专栏，提供微信号、QQ号来宣传群团组织，让大家了解“群团之家”；通过举办各种教育培训活动，以及帮扶和维权，满足群众需求，打响名气，增强“群团之家”吸引力、凝聚力。
2、群团服务站由乡镇（街道）党委副书记分管，借鉴办事大厅的设置，把工会、共青团、妇联等群团组织在乡镇（街道）一级工作人员集中到一起集体办公，相互协作。服务站工作人员轮岗进入办事大厅，设立群团服务群众窗口，方便群众。在村（社区）一级，村妇代会已改建为妇联、社区增选妇联执委，同时，要全面建立共青团组织，所有城乡社区和产业发展较好的村成立工会组织。工会、共青团、妇联在村（社区）一级工作人员，作为乡镇（街道）群团服务站联络员，在当地提供便民服务的同时，主要承担政策和法律宣传工作，定期为服务站提供所在地群众的思想动态和各种信息的收集；探索采取聘用、兼职等方式吸引社会专业性人才加入群团工作队伍并纳入政府公益性岗位，为群众提供提供政策法律和科技知识以及矛盾调处、心理疏导、行为矫治、社会融入、能力提升等多方面的专业服务；上级群团组织探索实行轮岗制，工作人员每年到群团服务站服务一定时限，作为其进职和评优的重要条件。
把工会的“职工之家“、共青团的“青年之家”、妇联的“妇女之家”所配备的各种资源整合起来，作为“群团之家”的资源对所有群众开放。为保证基层服务站工作的正常开展，基层服务站的经费按各群团组织所辖群体由财政按人头下拨。
3、基层综合服务站提供五个方面的服务：一是政策咨询和宣传服务。为基层群众提供与他们切身利益相关的政策、法律方面的咨询和宣传服务。其中包括工会、共青团、妇联等群团组织所针对特定对象的相关法律和章程以及服务基层群众的具体服务项目的介绍、服务对象和申请流程等。二是信息采集与分析。工会、共青团、妇联等群团组织服务对象各有不同，但也有交叉，群团组织综合服务站要把基层群众的相关信息进行采集加工并整理归档，从而为群团组织服务群众提供帮扶、维权、就业创业以及参政议政等提供第一手资料。三是利益纠纷协调。在群众利益受损时，群团组织及时介入，调查了解事情真相，把事件的起因、性质、可能造成的影响等进行分析汇总并向当地党委政府和上级部门进行汇报。同时进行调解，调解不了的指引群众应该如何维护自己的合法权益，引导群众走正当渠道解决问题，特别重大的利益纠纷则要专题向当地党委政府和上级组织进行汇报，防止群体性事件发生。四是教育培训，针对群众的不同需求进行针对性的培训。比如在乡镇所设服务站，培训的重点放在农业科技知识的普及以及家庭教育等方面，培训时间安排在农闲时间和晚上。社区服务站培训时间则放在周未，重点放在家庭教育、心理疏导和生活中的科技知识普及等方面。而工业园区，青年职工比较多，服务站把重点放在八小时工作之外，引入专业社工，为服务对象提供诸如文化沙龙、文体娱乐、青年联谊、公益爱心等方面的服务，同时，为青年职工提供参与民主管理等相关知识培训等方面的服务。五是全天候接待等服务。承办会员（团员）吸纳、组织关系接转、就业维权、咨询及法律援助等服务。同时，接待群众来信来访，收集群体的意见建议以及群众关注的热点和焦点问题。
4、党委成员要进驻“群团之家”。群团组织是党和政府联系群众的桥梁和纽带，作为地方党委，有责任、有义务定时通过“群众之家”来联系群众，倾听群众呼声，了解群众需求。建议每周有一名党委成员进驻“群团之家”，一方面接待来访群众，另一方面及时解决群团工作遇到的问题和困难。
“群团之家”的设立，是”大群团”合作理念的体现，有利于整合群团组织在基层的有限资源，解决群团组织基层人员不足、经费短缺等矛盾，从而优化资源配置，提升工作效率；有利于群团组织深入基层、深入群众，以群众需求为导向，更好地服务群众；有利于群团组织及时了解和掌握群众关注的热点和焦点问题，为党和政府科学决策汇集民智民意；有利于群团组织及时了解和协调利益纠纷和利益矛盾，减少甚至避免群体性事件的发生，发挥“缓冲器”的作用。基层力量强了，群团组织才能接地气，真正成为广大群众的“娘家人”，充分发挥其桥梁和纽带作用，为党和政府分忧，为广大群众解忧。
二、实行项目管理，打造惠民服务平台
所谓项目管理就是针对群团组织实施的惠民服务项目整合人员、经费等资源，组织项目管理团队，制定项目实施计划和规程以及奖惩措施，以达到降低成本，提高效率的目的。通俗地说就是为了达到“做正确的事，正确地做事，获取正确的结果”而制定的，需要项目团队成员遵循的、有度去衡量且有法去奖惩和激励的一些程序或规程。一句话概括，项目管理就是在社会治理领导组领导下，对各群团组织相关品牌项目进行整合，实行项目化的推进、社会化的运作、规范化的管理，从而形成“一体化”工作模式，创新协同组织体系、创新协同工作内涵、创新协同体制机制，着力构建“枢纽型”工作体系。
（一）群团组织之间缺乏协调机制，严重影响其桥梁和纽带作用的发挥。群团组织之间各有分工，各群团组织纵向联系比较紧密，但横向联系很少，彼此之间协作较少。根据我们调查了解，群团组织之间基本上各自为政，只有为数不多的合作，比如，在“三八”妇女节或“五一”、“五四”等重大节日时合作搞文艺演出，在春季时与劳动与社会保障部门配合，进行职业介绍等。其它时间各搞各的，即使在乡镇（街道）和村（社区）的基层，基本上也是各自为政，合作较少。工会、共青团、妇联等群团组织各自服务和联系特定的群体，分工不同，各有自己的服务对象和程序。但这些特定的群体都是整体群众的一部分，而且，服务对象也有交叉现象，比如，某企业青年女工，既是工会会员，也是共青团和妇联的服务对象。而且，各群团组织在业务上也有重复，各群团组织都从事维护服务对象权益、技能培训、就业创业、困难帮抚、诉求上达等服务。服务对象的交叉和共同的业务是群团组织共建一站式服务的基础，也是满足群众需求、避免群团组织之间政策上“打架”的一个很好的选择。而且从方便群众的角度来看，提供一站式服务更加人性化。但实际工作中各群团组织各自为政，联系较少，不能以群团组织的整体力量充分发挥其桥梁和纽带作用，导致有限资源重复浪费。
（二）树立”大群团”共建理念，打造惠民服务平台。组建项目管理团队，打造惠民服务平台，有利于群团组织打响品牌、扩大影响力，有利于人力、物力、财力的节约使用，是群团组织”大群团”共建理念的体现。
1、实行帮扶项目管理。大力整合群团部门资源，统筹工会、共青团、妇联、残联、慈善总会等群团组织的社会救助项目，由市或县级党委政府社会治理领导组统筹，各群团组织协调配合，组建帮扶项目管理团队，对全市助困、助老、助学、助残、助医、扶贫救助服务项目进行统一管理。以市县总工会帮扶中心为平台，以基层群团服务站提供的信息为依据，对符合救助条件或患重大疾病并遇到天灾人祸的困难群众提供日常救助，由过去各群团组织的被动帮扶变主动帮扶；由过去各群团组织各自为战变为团队合作，统一帮扶；由过去把困难群众人为地分割为不同群体，变为不分群体统一受理，窗口服务，方便群众。对于那些特别困难的群众，根据相关政策为其办理特困证、就医证、子女就学证等优惠证，为其减轻生活负担，温暖人心，使其感受到党和政府对他们的关怀和帮助，增强群团组织的凝聚力。
2、实行维权项目管理。整合总工会、共青团、妇联等群团组织与相关职能部门的维权职能，由市或县社会治理领导组牵头，确立项目管理团队负责单位，各群团组织、各职能部门积极配合，打造全市或全县维权服务团队。群团组织不是执法部门，要维权还必须由相关职能部门积极配合。因此，在人社部门和司法等相关部门设立联络员，由其单位内的工会、共青团、妇联等群团组织负责人担任。一方面，根据不同的维权事件来协调本部门进行积极配合，及时维权，另一方面，对各类维权事件提供法律咨询服务等。
整合各群团组织的维权职能进行维权服务可以与基层群团组织服务站进行对接，对各类维权事件及早介入，并做好当事人的思想工作，稳定他们情绪，引导维权群众理性地维权，防止矛盾激化；维权服务把各基层群众服务站上报的各种维权事件分类汇总并及时联系政府相关部门进行处理，有利于最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态；本着便民原则，设立窗口和专门调解室，从业务受理到调解的每一个步骤，直至最终结果，实行一条龙处理。对暂时解决不了的问题可及时进行引导，促使其走向正规规渠道维权。维权平台的建立不仅可以做到矛盾调处、法律援助、公证等司法信息共享，而且使矛盾调处和法律援助成功对接，有效地化解了重大矛盾纠纷，避免群体性事件发生。
3、实行就业创业项目管理。整合工会、共青团、妇联等群团组织针对各自群体的就业创业服务功能，由市或县社会治理领导组牵头，组建就业创业管理团队，对全市就业创业服务项目进行统一管理，面向所有群众。就业创业平台利用基层群团服务站点，通过QQ号、微信号以及专栏等为广大群众提供就业创业相关政策宣传和咨询，利用工会等群团组织在全国网络，收集整理就业创业信息，联合市或县人社、科技、农业、扶贫、畜牧等相关部门对下岗职工以及农村青年和毕业大学生进行就业创业技术培训，职业介绍、文化沙龙等服务。联合财政、银行等相关部门对创业人员提供技术和贴息贷款和担保。就业创业项目管理的统一管理有利于实现资源共享，减少人力物力的浪费，从而实现有限资源的合理利用，也方便了有就业创业意向群众及时了解相关政策，简化办理程序和手续。
4、实行参政议政项目管理。工会、共青团、妇联等群团组织作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，需要下情上达、上情下达。为了保证渠道畅通无阻，由市或县社会治理领导组牵头组建项目管理团队，与各基层群团服务站点实现对接。基层群团服务站的设立可以及时收集基层群众关注的焦点、热点问题以及群众的各类诉求，群团组织项目团队把收集到的与群众利益相关的各类问题进行分类汇总，并形成专题报告，定时向市委汇报，党委政府则协调相关部门就相关问题进行协调，及时解决。同时，项目管理团队就全市或全县各群团组织的章程、相关法律法规、加入的条件和程序等相关问题编印成册，下发到基层服务站，广泛宣传，让群众了解群团组织、认识群团组织、认同群团组织，使广大群众把群团组织当成自己的“娘家”，愿意把自己的心理话告诉“娘家人”，为群团组织汇聚民智民意，畅通诉求渠道，为党委政府提供决策参考收集第一手资料。同时，还可以不定期地组织基层群众代表与党代表、人大代表、政协委员进行面对面交流，反映群众关心的热点、难点问题。
三、打造联席工作平台，统筹群团工作
群团组织作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，应当运用社会工作专业理念、知识和方法，为有需要的广大群众提供困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治等个性化、多样化社会服务。而科层化的组织动作模式严重影响了群团组织桥梁和纽带作用的发挥。
（一）科层化的组织运作模式使群团组织的作用不能充分发挥。1、科层化动作模式影响工作效率。从理论上来讲，群团工作包含宏观的社会政治层面的工作和微观的社会服务层面的工作，而在实际工作中，各群团组织与党委政府有着对应的科层组织架构，长期在体制内运行，科室设置、人员配置、经费使用主要是应对上级组织和本地党委政府布置的日常事务。据调查了解，群团组织工作人员的基本思路和想法主要是以完成上级布置的工作的主要任务，对下级工作主要以下发文件，电话通知的形式展开，存在着工作内循环、封闭化的问题。科层化的组织运作模式使群团组织与群众距离拉大、组织活力消退、服务效率不高和自身发展受限等。
2、群团组织机关化的行事风格，难以适应新形势的要求。表现为参与服务社会组织的能力不强，与社会组织“助人自助”的理念存在差距。难以适应自发型、松散型社团、非政府组织的多样化特点，对社会组织的指导、服务容易出现偏差、不接地气。据我们调查了解，我市群团组织主要以重大节日为契机来开展各种活动，以活动来带动工作的开展，与群众的多样化、精细化、专业化的需求极不适应，导致群团组织在群众中的影响力不断下降，吸引力和凝聚力不强。
3、基层群众对群团组织了解甚少。很多基层群众甚至行政机关事业单位的工作人员对群团工作不太了解，一些人认为，群团组织就是搞一些文艺演出，体育比赛、劳动竞赛等。当群众遇到困难和利益受损时第一时间想到的还是政府。根据我们对三个社区的问卷调查，群众遇到困难和利益受损时第一时间想到去找党委政府的占到76%以上，而想到找群团组织的不到7%。之所以会发生这种情况，主要是因为群团组织没有执法权，有很多问题解决不了，再加上群团组织在基层工作的弱化，群团组织发挥作用的余地很小。
（二）树立“大群团”统筹理念，打造联席工作平台。在晋城市社会治理领导组的统一领导下，党委政府从“大群团”视野统筹考虑全市的群团工作，有助于充分发挥群团组织的桥梁和纽带作用。联席工作平台的建立，是“大群团”统筹理念的体现。不仅可以统筹全市或全县群团工作，有利于全市或全县各群团组织的协调配合，而且有利于减少资源的浪费，提高服务群众的能力和工作效率，使群团组织真正成为党委政府和群众之间的桥梁和纽带。
1、工会、共青团、妇联等群团组织一般由同级党委副书记分管，为了统筹全市或全县群团工作，建议分管副书记下设群团工作办公室。群团工作办公室与市或县社会治理领导组进行对接，为市或县社会治理领导组和分管副书记提供决策咨询报告，同时，负责与各群团组织日常联络，促进群团组织之间协调配合。
2、设立群团组织社会服务活动中心。群团组织社会服务活动中心是“大群团”格局的工作阵地，在市委、市政府领导下，建立党政、群团、社会组织与企业资源整合平台，整合和承接政府购买服务资源、群团部门自身资源、社会组织和企业公益资源，建立社会公共服务资源库，为社会组织参与社会治理提供人力、物力、智力资源保障。
群团组织社会服务活动中心通过与全市各群团组织的联络，通过群团组织基层服务站广泛收集整理群众需求，形成社会服务项目需求库，定期向社会发布社会服务需求项目，以需求为导向，充分引入专业力量来承接各种服务项目。同时，建立服务项目实施机制、科学评估机制、服务保障机制和监督机制，保障项目的运行科学有效和资金的公开透明。
3、建立联席会议机制。由市县社会治理领导组牵头，群团办公室具体组织协调，定期召集各成员单位及市级相关部门召开联席会议，就群团组织社会服务中心重要事项进行专题研究，建立健全群团组织社会服务中心体制机制、规章制度、体系建设。同时，由群团办公室牵头，每年召开一到两次全市群团工作会议，研究布置全市群团工作。
要使群团组织充分发挥其桥梁和纽带作用，就必须按照“大群团、大协作、大服务、大作为”的工作思路，以构建“大群团”工作格局为方向，以加强基层群团组织阵地建设为重点，不断提升群团组织服务发展、服务群众的能力和水平，推动群团组织整合资源、抱团发展，形成“1+1＞2”的整体效应。
（课题组成员：陈究盆 娄俊丽 陈慧 孔繁亮 侯琪）
