市委政研室（改革办）课题组

　　泽州县于2015年3月被确定为国家农村集体经营性建设用地入市试点，为期三年。三年来，该县抢抓试点契机，大胆改革探索，促进了区域经济的发展，取得明显的成效。按照全省农村工作电视电话会议上省长楼阳生“对泽州县农村土地入市改革试点跟踪调查、总结经验，在全省推广”的指示精神。市委政研室（改革办）就泽州县农村集体经营性建设用地入市试点情况进行了专题调研。

　　一、试点的主要做法

　　在国土资源部和省改革试点领导小组的正确领导下，在省国土资源厅及市委、市政府的大力支持下，泽州县农村集体经营性建设用地入市试点工作严格按照中央有关要求积极探索，扎实推进，制定了13项集体经营性建设用地入市试点制度，初步建立了兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，形成了一整套程序严谨、制度规范、流转顺畅的土地征收和农地入市程序，在探索多种保障形式、住宅用地入市和统筹相关改革发挥集群效应等方面，取得了良好的试点效果和社会效应。

　　一是严格入市程序，切实保障农民利益。为充分发扬村民民主权利，由农民自己决定农村集体经营性建设用地是否入市、怎样入市，泽州县制定了周密的入市交易程序：村集体先行酝酿，严格执行“四议两公开”制度，村民表决决定，逐级向上申请；乡镇审核地块权属，消除纠纷隐患；县里审查“符合规划、用途管制、依法取得”三个基本前提，做到底清数明。入市项目获批后，村民就地价评估、入市方案、收益分配等再次执行“四议两公开”，由村民自主决策、决议入市。

　　通过试点，形成了六种比较成熟的保障失地农民收益的办法：第一是逐年支付租金；第二是一次性支付土地收益；第三是作价入股，每年持股分红；第四是租金保底加分红，每年收取租金，定期分红；第五是资金补偿加就业安置；第六是留置物业，用入市土地交换得到入市项目的商业门市、物业管理，让长远生计有了保障。

　　二是制定土地入市制度，确保土地依法入市。为确保入市交易程序合法、合规，泽州县初步制定了13项土地入市相关制度，强化过程和环节控制，从入市主体和入市地块的合法确认、入市方式及程序，到土地增值收益分配、入市抵押贷款、纠纷解决办法等等，都明确了具体运行步骤，严格按照13项制度履行相应的程序，确保了土地入市交易有章可循，有法可依。

　　三是加强事后评估,注重试点经验总结。每一宗土地完成入市后，领导组办公室都及时进行分析总结，评估入市成果,并就此提炼总结，完善制度，慎重提出修改建议。通过对13项制度运行情况进行集中评估分析，就其中5项进行了修订完善（修订2项，完善3项，修改23条），“入市管理办法、入市不动产登记办法、使用权抵押贷款管理办法、调整入市工作程序”等4项制度，修改完善后经县领导组同意，投入实践；“入市土地增值收益调节金征收使用管理实施细则”，已经省国土资源厅、财政厅审核批准，投入运行。

　　目前，泽州县共完成农村集体经营性建设用地入市14宗、195.75亩。按入市途径分，就地入市11宗，村庄整治入市3宗；按入市方式分，出让2宗、租赁4宗，作价入股8宗；按入市用途分，工业2宗，商业7宗，住宅兼容商业1宗，旅游4宗。另外还有7宗640亩土地调整入市实施方案已批复。

　　二、试点取得的成效

　　随着试点工作的不断深化，不仅有效破解了泽州县经济发展的土地瓶颈，更为推动改革、促进和谐注入了新的活力。主要表现在以下五个方面：

　　一是“死资产”变为“活资产”。“活”表现在两个方面，一方面，全面激活了农村土地资产，大片闲置“僵死”的农村企业遗留厂房，通过试点入市被“激活”，成为农民增收的“活源头”。另一方面，一些零散的农村矿业用地得到整合，集中调整、投放到一个区域，通过“零存整取”实现了最大价值。

　　二是“土地财政”变为“税收财政”。土地财政一直以来就是县级财政的“金饭碗”，但土地财政终究不可持续。农地入市的开展打破了土地财政的“旧饭碗”，同时又捧住了税收财政的“新饭碗”。农地入市通过加速项目引进，推进项目落地、建设、投产，努力使企业尽快产生效益、形成税收，增强了县域发展后劲。

　　三是“进地难”变为“合作快”。在土地收益上，政府有两个让利，一是让利于民，这是明利，政府收取的土地增值调节金是村集体收益的三分之一、群众收益的七分之一，并提供了多个农民就业岗位。据测算，14宗入市土地，政府收取土地增值调节金530万元，村集体可获得收益1625万元，群众个人可获得收益3792万元；二是让利于企，这是暗利，企业通过作价入股、租赁等方式，减少了前期资金投入，缓解了资金紧张问题。同时，企业和村集体、村民之间形成了利益共同体，进地、拆迁等问题迎刃而解。试点的14宗地，目前没有发生一起阻工事件。

　　四是“审批繁”变为“效能高”。试点前，项目用地审批环节多，一个项目需要近半年时间。试点以来，泽州县承接了省国土资源厅下放的扩权强县相关权力、市政府下放的城中村改造方案审批权和城乡规划审批权，省去了土地征收等环节，审批环节减少，同时，又明确了内部审批环节的时限，工作效能得到大幅提高。目前，一般入市土地一个半月内可办结，大阳镇旅游项目实现了最快28天办结。

　　五是“单项改革”变为“综合改革”。将农地入市改革，与第二批国家新型城镇化综合试点、全省工矿废弃地复垦利用试点、矿业用地整合利用试点等改革有机结合、综合发力，取得了最大效益。比如，工矿废弃地完成复垦1400亩，作为调整入市后备资源。目前，泽州县拟投资16亿元、产能30万吨的南村铸造园区一期项目就利用该政策，调整土地入市指标600余亩，满足了项目用地需求，大大推进了建设进度。

　　三、存在问题及建议

　　一是试点工作推进缺动力。2016年在经济下行压力不断加大的背景下，加之支柱产业煤炭市场不景气，集体经营性建设用地需求不足，对试点工作造成不利的影响，部分有入市用地意向的企业因资金短缺积极性不高。2017年煤炭形势有所好转后，这个问题达到一定程度缓解，但仍不容乐观。

　　二是规划管控制约试点进展。随着该县经济社会发展和农村集体经营性建设用地入市试点工作的开展，现行土地利用总体规划已不能满足当前用地需要，主要存在规划指标中新增建设用地指标和挂钩流量指标不能混用问题，对试点工作顺利开展形成制约。需要进一步协调国土资源部和省国土资源厅，同意该县在修编土地利用总体规划时将新增建设用地指标和挂钩流量指标可总体布局，统一调配使用，给予农村土地利用规划更大的灵活性和可操作性。

　　三是土地制度改革单兵突进遇到障碍。土地制度改革涉及国土、工商、发改、财税、农林、建设、规划等部门，依靠国土部门单兵突进难以奏效。目前，金融服务、财税征管和行政审批等方面的改革还不配套，修法不能仅限于《土地管理法》和《城市房地产管理法》。需要有关部门在大范围推广过程中，对《物权法》、《担保法》、《税法》等相应条款作出修改和完善。

　　四、需要进一步抓好的工作

　　2017年是土地制度改革试点工作的最后一年，时间紧迫，任务艰巨。另一方面，2016年《泽州县农村土地征收、集体经营性建设用地入市制度改革试点实施方案》获国土资源部批复。该县将全面承担国土资源部“统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市两项试点”任务，全面深化改革试点，认真探索实践，科学完善制度，为国家层面修法提供支撑。

　　（一）积极、稳妥、审慎推进土地征收制度改革试点。目前已出台9项土地征收试点制度，要尽快进入实践探索阶段，在土地征收过程中持续对征地制度进行试验和完善。

　　（二）建立合理的土地增值收益分配机制。从实际出发，通过统筹协调推进两项试点工作，综合考虑形成土地增值收益的因素，确定土地增值收益调节金征收比例，探索合理的土地增值收益分配制度，实现农村土地所有权人得到的土地收益，在土地征收转用与集体经营性建设用地入市之间的大体平衡，逐步建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

　　（三）大胆探索努力创造泽州模式的制度性成果。一是积极审慎探索普通商品住宅入市。二是进一步探索固定分红、入股分红、保底分红、股份加经营、出让加经营的实现模式。三是积极探索多种保障机制。在总结大东沟镇东沟村通过留门市、物业作为土地收益的基础上，积极探索货币、保险、资金代管、征地基金、就业、留地留物业、入股、共同经营、补偿费加粮食补贴等多种模式的保障机制。四是积极探索宅基地有偿退出。认真总结已开展的村庄整治入市工作，在土地征收、农地入市过程中，通过对原宅基地进行有偿收回，以集中安置、产权置换、混合安置、入股分红等多种形式进行安置尝试，为将来宅基地改革积累经验。

　　（四）坚持问题导向着力研究解决试点中存在的问题。结合两项试点推进情况，聚焦难点、焦点问题，邀请国土部的相关领导、省相关单位领导及部分高校、科研单位专家、试点单位，集思广益解决目前存在的问题（主要包括入市方式确定、商品住宅入市探索、省182号令暂停实施、入市主体确定、土地征收目录确定、土地增值收益分配等六个方面）。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　课题协作单位：市国土资源局　　　　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中共泽州县委、县政府